大部制改革有进展无突破 部门职能仍需重新整合

  有进展无突破,仍需部门职能的重新划分整合,需更高层面的大力度统筹推进

  李毅中再度出现在媒体的高光下。这一次,他以卸任前的只言片语,让外界管窥了“大部门制”改革中的权力博弈难题。

  据媒体引述,这位工业和信息化部首任部长,在2010年末坦言自己任内的一大遗憾,是没能落实“三定”方案中工信部对工业、通信业和信息化固定资产投资规模管理的权限。

  2010年3月,李毅中曾选择公开撰文的方式,对大部门制改革面临的问题作出梳理,其中已多次提到工信部的“三定”方案离落实到位还有差距。

  虽然不是退休高官中最“直言”者,但一位部级官员挑起部门权力划分的话题,已是少见。在观察者看来,这固然有其个人的品格坚守,也与工信部在权力整合中进退失据不无关系。

  作为2008年大部门制改革的典型成果,工信部在近三年来面临的权力掣肘和职能理顺,也较为典型。例如汽车制造业,尽管工信部接收了部分管理机构,投资审核职能却一直无法落地,内部将之比作“交人不交枪”。

  久拖不决的三网融合,与广电的协调同样一度让工信部感到力不从心。

  大部门制改革启动以来,对于解决机构设置过多、职责分工过细、权责脱节等影响政府运转效能的突出问题,进展不小。不过客观来看,政出多门、部门职能过度交叉、扯皮推诿等问题仍然存在。

  李毅中2010年发表于《行政管理改革》的署名文章中,多达6次提到“磨合”一词。但有长期关注大部门制改革的学者直言,问题所在并非磨合这么简单,更需要部门职能的重新划分、整合,需要更高层面的大力度统筹推进。

  研究者向《�t望》新闻周刊表示,十七届五中全会公报提出的对大部门体制“坚定推进”,因此呈现出两个层面意味:一方面,改革需要凝聚更多共识,发掘更多动力;另一方面,不管面临多少矛盾,中央改革决心不变,将坚定不移地朝这个方向努力。

  “小马”和“大车”

  工信部的“权限不足”不是孤例,能源局、人保部、住建部等改革后的“大部”面临同样问题。大部门制改革的目标之一,即是回应社会需求,提供大服务、大管理。“大车”已是事实,可拉车的仍是“小马”。

  2008年成立的国家能源局,以副部的级别,协调中石油、中石化、国家电网等一众副部级国企巨头。外界一开始就有评价,如此安排难免体制摩擦的隐患。

  运行两年多来,能源管理的各项职能仍分散在国家发改委、商务部、国土部、电监会、安监总局等多个部门,诟病已久的油气荒和煤电顶牛也仍在循环反复。

  一个典型例子是,2010年上半年国家电网收购两家电厂,被电力改革的力推者认为有违2002年改革方案确立的“主辅分离”目标,却接连得到国资委和发改委的批准。

  “能源局还没能充分发挥机构改革的预期目标,即作为能源委的办事机构,通过有效整合,来推动能源领域的体制改革和发展。”一位业内专家评论,2008年机构改革方案确定成立高层次的能源协调议事机构,但迟至两年后,国家能源委员会2010年方正式成立,“改革不如预期,可想而知”。

  能源局内部一位人士则半戏谑地说:体制改革停滞,行业垄断延伸,政府监管不力转变方式在嘴上,科学发展在纸上。

  建设部改名为住房和城乡建设部之后,变化也不明显。“城市规划法也改成了城乡规划法,可现实中城乡二元结构没有根本性变化,光改名字有什么用呢?”一位学者表示,给住建部增加住房城乡统筹这部分职能,初衷是好的,不过关键在于要获得配套制度的支持。

  “比如住建部按照中央要求,2011年计划建设1000万套保障性住房,但是否具备充足的手段来推进,还有待观察。”这位学者说。

  其他如人力资源和社会保障部,尚未划入社会救济、住房保障等“大社保”职能,交通运输部没有囊括铁路系统,文化部和新闻出版总署一度为网络游戏管理“打架”,医疗改革方案仍需十余个部门联合出台,等等,都在彰示2008年的大部门制改革只是一个阶段性产物。

  甚至一边推进一边完善的设想,也因面临重重困局,难以如愿。“三定方案本身非常简略,操作中需要很多解释、合作,而各方往往有自己的法律依据,以及各式红头文件,相互冲突不断。”中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华说,“最后的结果,是所有部门都说自己权力不够。”

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